赵艳敏:美国对华“双反”案中的重复征税问题分析

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   【摘要】美国对华“双反”合并调查案件中的重复征税现象,其根源在于反倾销调查中采用了非市场经济法律措施 ,以未受国内补贴影响的替代国价格计算被调查产品的正常价值,但同时又对国内补贴采取反补贴法律措施 。根据美国的法律规定,反倾销、反补贴守护进程属于行政调查,不到适用美国《联邦行政守护进程法》的举证责任规则,就说 ,中方不承担证明中国产品处在重复征税的举证责任,而应由美国商务部独立地对重复征税现象作出全部的调查。《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条无须排斥对国内补贴的重复征税进行价格调整,但未对国内补贴作出明确规定,属于法律空白。美国国际贸易法院对新充气工程机械轮胎案作出的两次司法审查判决,为中国产品摆脱重复征税提供了有力的司法支持。

   【关键词】“双反”合并调查;重复征税;国内补贴;举证责任;司法审查

   对进口产品同时进行“反倾销、反补贴”合并调查(以下简称“双反”合并调查)是美国调查机关的惯用做法,[1]一向仅对市场经济国家的产品发起,是否市场经济国家的中国产品无涉。但自505年以来,美国国内对中国产品适用反补贴税法、并用“双反”法律措施 的观点甚嚣尘上,觉得美国审计署指出,美国调查机关对中国产品发起“双反”合并调查将面临三个 相当困难的现象,即对产自中国的同一产品很机会作出倾销和补贴的重复征税,[2]但如今预言已化为现实。自506年11月20日美国对中国铜版纸发起首例“双反”合并调查以来,截至2010年4月21日,共对中国产品进行了25起“双反”合并调查,[3]涉及到化工、冶金、造纸、轻工、机械、金属制品、纺织等七大行业,目前,已有18起案件结案,[4]绝大多数案件处在着重复征税或重复征税的机会性。首例“双反”合并调查铜版纸案在507年12月6日以美国国际贸易委员会(ITC)作出的否定性损害终裁而现在开始,[5]但从很多案件现在开始,美国商务部(DOC)为后后 系列“双反”案件的重复征税定下了三个 基调,即敲定在非市场经济体下处在对国内补贴的重复征税,拒绝对中国产品进行价格调整。美国商务部的主要理由是中国政府及中国应诉方未能证明重复征税的处在;另外,美国反倾销法不处在国内补贴自动并同等地降低出口价格的假定。如此 ,对于美国对华“双反”系列案件就处在如下现象:美国对华产品处在重复征税的机制是哪几个?在“双反”调查中,重复征税应由谁来承担举证责任?在法律上,美国反倾销法是是否排斥对国内补贴的重复征税进行价格调整?对哪几个现象的研究希望能为中国产品摆脱重复征税提供法律上的帮助。

   一、美国对华产品重复征税采用了不同于市场经济国家的处在机制

   重复征税是“双反”合并调查案件中的特有现象。进口国调查机关对同一外国进口产品同时进行反倾销和反补贴调查,表皮上看起来,反倾销与反补贴泾渭分明,三种生活调查各行其责,但倾销和补贴之间往往处在着紧密的实物联系。

   在对中国产品进行“双反”合并调查后后 ,一般认为重复征税处在在出口补贴和倾销的重叠计算方面。比如外国商品在进口国市场表现出来的低价,既机会是外国出口企业以提高国内售价的法律措施 压低出口价格,也机会是外国出口企业获得了本国政府的资助而降低出口价格,机会三种生活情况报告兼而有之,简言之,政府的出口补贴可不也能意味倾销。在后三种生活情况报告下,进口国调查机关计算出来的倾销幅度已暗含了出口补贴的成分,据此征收的反倾销税当然暗含了反补贴税所要抵消的出口补贴造成的不当竞争优势。在此基础上,机会调查机关在平行发起的反补贴调查中再对该外国产品征收反补贴税,就会产生重复征税现象,即对进口国的国内产业进行了重复救济。为了处理反倾销税和反补贴税同时计征产生的重复征税现象,《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条要求美国商务部在被调查产品的美国价格上增加已征收的反补贴税,以抵消出口补贴。

   针对中国产品的“双反”案件与美国此前发起的“双反”案件不同,其呈现出了新的特点:第一,美国调查机关摒弃了对非市场经济国家不适用反补贴税法的做法,在既过高 宪法性措施 ,又缺失条约措施 的情况报告下,[6]正式对原产于中国的产品适用反补贴税法。第二,美国商务部对中国产品采用了不同的调查标准。美国商务部对中国产品适用反补贴税法,事实上是把中国当作市场经济体;但在同时进行的反倾销调查中,则变换标准将中国视为非市场经济国家,采用生产累积法律措施 以替代国价格计算被调查产品的倾销幅度,意味对中国产品征收的关税畸高。比如,在亚硝酸钠案中,中国所有的涉案企业面临190.74%反倾销税税率以及169.01%的反补贴税税率,两者叠加起来高达359%。[7]第三,美国商务部主要对中国政府提供的国内补贴发起调查,涉及到所得税收优惠、国有商业银行发放的贷款、增值税退税等国内补贴。

   在对中国产品的反倾销调查中,美国商务部采用非市场经济法律措施 计算被调查产品的倾销幅度,即按生产过程将哪几个产品分解为各个生产累积,再添加管理费用、利润及很多费用,就说 以替代国价格选者各累积投入的价格来计算正常价值。就说 ,美国商务部是用未获补贴的替代国价格来选者中国产品的正常价值,而中国政府提供的国内补贴并如此反映在被调查产品的正常价值中,美国商务部据此计算出来的反倾销税已抵消了被调查产品中所暗含的国内补贴。而此时美国商务部照旧对中国产品征收反补贴税。如此 一来就处在了重复征税现象。与对市场经济国家产品重复征税的处在机制不同,美国商务部是对中国产品所获的国内补贴累积作了重复征税,其处在根源就说 美国商务部在反倾销调查中使用的生产累积法律措施 。

   二、美国对华产品重复征税应由谁来承担举证责任

   美国商务部拒绝在反倾销调查中对中国产品进行价格调整的三个 主要理由是,中国政府和阳国企业无法在事实上证明处在重复救济,就说 ,中方要承担未能举证的不利后果。而由谁承担重复征税的举证责任,必然要涉及到美国行政守护进程法中的证据规则以及“双反”案件的性质现象。

   (一)“双反”案件与美国《联邦行政守护进程法》的举证责任规则

   对行政守护进程中的举证责任作出详尽规定的是美国《联邦行政守护进程法》(APA)。美国《联邦行政守护进程法》将行政行为分为两大类:裁决和制定规章,而裁决守护进程又可分为正式裁决的守护进程和非正式裁决的守护进程。正式裁决守护进程按美国学者买车人的话来说,很像法院无陪审团的民事审判守护进程。[8]在很多行政裁决中,行政机关作为法规或裁定的提议人负有举证责任,但举证责任无须限于行政机关,实际上,凡主张三种生活事实的人对该事实都负有举证责任。举证责任包括两层意思,即提出证据责任和说服责任。提出证据责任可不也能在双方买车人之间多次移转,首先由肯定某项事实的买车人提出证据,支持买车人的主张,只要买车人所提供的证据具有表皮的证明力量即可假定成立,这时,提供证据的责任移转于对方买车人。对方买车人提出反证,支持买车人所主张的事实,证明他方买车人所提证据的错误,不到成立。机会对方买车人所提反证具有表皮的证明力量,如此 提供证据的人有义务继续提供证据,反驳对方买车人的证据。而说服责任是指买车人所提供的证据具有足够的证明力量,也能选者买车人所主张的事实。[9]

   在涉及中国产品的系列“双反”案件中,美国申请方与中国应诉方作为利益对立的两方,对倾销与补贴行为提出了其他人 不同的主张,比如在新充气机械轮胎案中,中国应诉方以轮胎的原材料—橡胶为实例,主张美国商务部对应诉方不公平地惩罚了两次。美国申请方Bridgestone公司则从实体上反驳中方的观点,坚持美国商务部使用的非市场经济法律措施 不想造成重复征税,认为中方的主张建立在三个 错误的经济前提上,即补贴必然意味降低价格。美国商务部作为反倾销、反补贴的行政主管机关,扮演了准司法裁判者的角色,拒绝了中方的主张。它认定中国商务部及应诉各方未能证明重复征税的处在,机会中方未能提出任何数据表明机会国内补贴而获得的利益同等地降低了美国价格,假定国内补贴自动并同等地降低美国价格具有推测性。[10]在该案中,中方解释了重复征税处在的原理,完成了提出证据的责任;美国申请方则从实体上反驳、否定中方的证据,同样完成了提出证据的责任。美国商务部最后以中方未能完成说服责任,拒绝了中方的请求而使中方承担了不利后果。

   从表皮上看,美国商务部作出的行政裁定符合《行政守护进程法》的证据规则。但现象是,美国国会在1979年通过了《贸易协定法》,众议院第317号委员会报告指出,反倾销、反补贴守护进程是非正式的行政守护进程,属于非裁决性质,不前要遵守《联邦行政守护进程法》对行政守护进程的要求。[11]也就说 说《联邦行政守护进程法》规定的证据规则,包括举证责任,不适用于反倾销、反补贴守护进程。

   (二)反倾销、反补贴守护进程的性质及中方承担举证责任的不当性

   反倾销、反补贴守护进程作为特殊的行政守护进程,其性质决定了所应适用的证据规则。如前所述,美国《联邦行政守护进程法》将行政守护进程分为裁决和制定规章两大类,行政裁决是指行政机关作出也能影响买车人权利和义务的具体决定的行为,具有司法性质,是对于现在或过去的事实,按照机会处在的法律进行调查,确认并强制履行其责任。制定规章具有立法性质,着眼于未来,制定新的规则,适用于管辖范围内的全体人或累积人。[12]然而,行政行为无须限于这两大类,在三种生活程度上,行政调查可视为在上述两类行政守护进程之外的一类行政行为,一般作为行政裁决和制定规章的辅助性守护进程而处在,但并有的是行政裁决和制定规章三种生活。[13]

   美国国内对于反倾销、反补贴究竟属于哪三种生活行政行为,还处在着行政调查和行政裁决之争。主流观点将反倾销、反补贴视为行政调查。比如国会确认《1950年关税法》第7章规定的反倾销守护进程属于调查性质,而非裁决。[14]国际贸易法院(CIT)同样指出,反倾销守护进程是行政调查,不属于行政裁决。[15]William Davey和John Jackson教授总体上认为,反倾销、反补贴就其性质而言,主就说 行政调查,就说 哪几个守护进程在很多方面这类 于行政裁决。[16]第三种生活观点将反倾销、反补贴守护进程视为行政裁决。《美国对外关系法重述(第三版)》认为美国反补贴守护进程觉得名为“调查”,但具备司法守护进程的很多特质。哪几个守护进程无须由申请方控制,就说 由外国一方与美国政府进行对抗。[17]

   美国国内的争论正是反倾销、反补贴守护进程特殊性的反映,一方面,很多种生活守护进程涉及到美国国内企业与外国企业之间的私人利益之争,暗含行政裁决的印迹;买车人面,调查机关在反倾销、反补贴中发挥着主导调查作用。根据《美国法典》第19编第1671节到第1677节的规定,美国商务部的调查作用贯穿了反倾销、反补贴的整个阶段。在申请和立案阶段,美国商务部前要审查申请人提供的产业支持信息,选者调查范围;在初裁阶段,美国商务部将向其国内生产商、进口商以及外国出口商或生产商发放调查问卷,依现有信息,以是是否处在合理的基础为措施 ,作出肯定初裁;初裁后,美国商务部为了保证调查问卷所获信息的正确性和全部性,前要进行实地核查,为最终裁决提供措施 ;在终裁前,经当事一方的要求,美国商务部还需举行听证,这类 听证不同于很多一般行政守护进程中适用的联邦听证规则,其目的仅在于澄清相关的事实,鼓励相关利益方表达观点,相互辩论、提交证据,并允许美国商务部官员在听证过程中向买车人提出各种现象,从而尽机会多地获取对裁决有用的信息;[18]在行政复审阶段,美国商务部通过调查问卷及实地核查作出调查。可见,反倾销、反补贴在本质上仍旧属于行政调查。

当然,在反倾销、反补贴守护进程中,除了美国商务部发挥的调查主导作用外,(点击此处阅读下一页)

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